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Suite à l’audition des associations nationales de l’instruction en famille le 11 mai dernier, le rapport d’information de la Commission des Affaires culturelles et de l’éducation préconise la constitution d’une commission d’enquête chargée de dresser un état des lieux précis de l’instruction en famille. Une bonne nouvelle pour ce phénomène mal-connu, mal-compris et bien souvent mal-aimé, les parents instructeurs ayant été largement accusés à tort de séparatisme. Souhaitons aussi qu’il s’agisse d’une première étape dans la normalisation des rapports entre l’Education nationale et ces parents, premiers éducateurs de leurs enfants, qui exercent une liberté fondamentale, actuellement contrariée par de nombreux refus injustifiés des académies.

Rappelons aussi que l’actualité rapporte des situations dramatiques d’enfants harcelés à l’école qui auraient pu être sauvés par une instruction dans la famille, le temps qu’ils reprennent pied, mais que cette liberté a été contrecarrée par la loi de 2021 qui oblige les parents à obtenir une autorisation du directeur d’établissement, souvent juge et partie.

Rédigé par les députés Géraldine Bannier et Jérôme Legavre, le rapport d’information de la Commission des Affaires culturelles et de l’éducation sur l’évaluation de juillet 2019 pour une école de la confiance émet deux recommandations importantes. Premièrement, veiller à l’harmonisation nationale des modalités de contrôle et des conditions de délivrance de l’autorisation d’instruire les enfants dans la famille. Deuxièmement, la constitution d’une commission d’enquête chargée de dresser un état des lieux précis de l’instruction en famille. Ainsi le député rapporteur Jérôme Legavre « constate que, dans certaines académies, les refus des demandes d’autorisation sont systématiques, ce qui ne manque pas d’interroger« .

Des contrôles remis en question

Pendant l’audition à l’Assemblée nationale, plusieurs associations avaient pointé un fréquent zèle de l’administration, aussi avions-nous indiqué :

    • Le manque de respect de la liberté pédagogique des parents, les inspecteurs évaluant la plupart du temps le respect du programme selon les mêmes modalités que les écoles, se montrant pour une partie d’entre eux incapables de respecter la spécificité des enfants porteurs de handicaps ou de troubles de l’apprentissage (TDAH, Dys…) et la progression personnalisée nécessairement non-linéaire.
    • Le caractère souvent coercitif des contrôles, notamment lorsqu’ils sont inopinés. De fait, de nombreuses irrégularités sont constatées, comme le contrôle de l’enfant sans les parents, ou l’envoi d’une injonction de scolarisation quand le contrôle est remis en cause par la famille ou n’a simplement pu avoir lieu dans les créneaux imposés par l’académie. 

« Lors de leur audition par les rapporteurs, écrit le rapport, plusieurs associations de parents assurant l’instruction en famille ont formulé des critiques ayant trait au principe et aux conditions de mise en œuvre de ce contrôle. En premier lieu, certains parents jugent le contrôle des connaissances inadapté aux enfants âgés de trois à six ans, que la loi pour une école de la confiance a inclus dans le champ d’application du contrôle de l’instruction. »

« Ensuite, précise le rapport de la Commission des Affaires culturelles et de l’éducation, des disparités dans les conditions de réalisation de ce dernier auraient été constatées entre les départements. Cette remarque peut être étendue à la délivrance de l’autorisation de mettre en œuvre l’instruction dans la famille, instaurée par la loi du 24 août 2021 tendant à conforter les principes de la République. À cet égard, le 2 avril dernier, le ministre de l’Éducation nationale et de la jeunesse a reconnu l’existence de « variations selon les académies » ».

De fait, notre association a réalisé ce palmarès des académies les plus restrictives en matière de délivrance des autorisations, que nous avions adressé à tous les députés et communiqué lors de l’audition.

« Afin de résorber ces écarts, un séminaire de formation des référents académiques et départementaux chargés du suivi de l’instruction en famille s’est tenu le 9 mai », poursuit le rapport, mais rien n’a filtré de ce qui a été dit.

Un taux erroné de refus : 37,6 % et non 10 % !

« Néanmoins, selon le ministre, le taux d’acceptation des demandes formulées au titre de l’année scolaire 2022-2023 est de 90 % en moyenne, 6 000 demandes sur 59 000 ayant été rejetées. »

En réalité, ce chiffre est inexact : 2022-2023 est une année charnière puisque la nouvelle loi a instauré deux années de dérogation pour les familles ayant eu des contrôles réussis en 2020-2021, dérogation qui permet aux familles de ne pas à réaliser de dossiers de demandes d’autorisation aux académies. Comme indiqué dans le tableau ci-contre, pour le motif principalement choisi par les parents, situation propre à l’enfant motivant le projet éducatif, le chiffre exact est de 37,6 % de refus sur les nouvelles demandes !

Le rapport poursuit :

« Les rapporteurs sont également attachés à une gestion harmonieuse des contrôles sur l’ensemble du territoire. Des familles disent parfois ressentir, de la part de certaines personnes en charge du contrôle, un a priori négatif sur l’instruction en famille, avec un passage abrupt à la partie évaluative. Sans doute cette modalité d’instruction qu’est l’instruction en famille nécessite attention en même temps que compréhension de l’État vis-à-vis des familles. »

Ce qui est tout à fait exact. A quand un changement d’attitude de l’Education nationale à l’égard de l’instruction en famille ?

Enfin, le rapport évoque le Vademecum de 2020 sur l’instruction en famille, qui n’a toujours pas été mis à jour depuis la promulgation de la nouvelle loi et ses décrets d’application, or selon nos informations, le travail sur ce document se fait au ralenti et pourrait donc prendre encore plusieurs mois, alors que les familles essuient actuellement de très nombreux refus injustifiés d’instruire en famille.

Pour aller plus loin : Lettre ouverte à tous les députés

EXTRAITS DU RAPPORT

Le renforcement du contrôle de l’instruction en famille

A.   Un mode d’instruction très minoritaire, mais qui s’est développé au cours des dernières années

Durant l’année scolaire 2022-2023, 53 000 enfants étaient instruits en famille ([135]). Par comparaison, les établissements du premier et du second degré accueillaient respectivement 6 422 000 et 5 652 000 élèves ([136]). Ainsi, la proportion d’enfants concernés par ce mode d’instruction est de 0,44 %. Quoique limités, les effectifs d’enfants instruits en famille sont significativement supérieurs à ceux mentionnés dans l’étude d’impact du projet de loi, qui en recensait environ 30 000 au cours de l’année scolaire 2016-2017 – soit 0,36 % des enfants soumis à l’obligation d’instruction. Plus de la moitié de ces enfants étaient alors inscrits au Centre national d’enseignement à distance (CNED) réglementé, au terme d’une procédure requérant l’avis favorable de l’inspecteur d’académie-directeur académique des services de l’Éducation nationale (IA-DASEN) ([137]).

L’augmentation du nombre d’enfants instruits en famille peut d’abord s’expliquer par l’abaissement de l’âge de début de l’obligation d’instruction, qui a entraîné la comptabilisation des enfants âgés de trois à six ans dans ces statistiques. En outre, la crise sanitaire semble avoir servi de déclencheur à la volonté de certains parents d’instruire eux-mêmes leurs enfants ou, à tout le moins, de différer leur entrée à l’école ([138]).

B.   Une liberté ancienne reconnue aux parents, qui fait l’objet d’un encadrement de plus en plus strict

L’article 4 de la loi du 28 mars 1882 sur l’enseignement primaire obligatoire a conféré aux parents le droit de choisir le mode d’instruction de leurs enfants, qui comprend la liberté de leur délivrer eux-mêmes cet enseignement. Dans le contexte de la fin du XIXe siècle, cette disposition visait avant tout à tenir compte du recours d’une partie des familles à des précepteurs ([139]). Depuis, le législateur et le juge administratif ont confirmé l’existence de ce droit en permettant aux parents de « choisir, pour leurs enfants, des méthodes éducatives alternatives à celles proposées par le système scolaire public » ([140]).

Néanmoins, le souci que l’instruction dispensée dans les familles soit conforme au droit à l’éducation reconnu à chaque enfant a conduit le législateur et le pouvoir règlementaire à encadrer plus strictement l’exercice de cette liberté. L’article 16 de loi du 28 mars 1882 prévoyait déjà le contrôle des connaissances acquises par les enfants instruits en famille. Il intervenait dans le cadre d’un examen annuel réalisé par un jury désigné par l’inspecteur d’académie. L’article 11 de la loi du 11 août 1936 modifiant les lois du 28 mars 1882 et du 30 octobre 1886 quant aux sanctions de l’obligation scolaire avait remplacé cet examen annuel obligatoire par un contrôle dont la tenue était laissée à la discrétion de l’inspecteur primaire et de l’inspecteur d’académie. Ainsi, l’inspecteur d’académie pouvait « désigner des personnes aptes à se rendre compte de l’état physique et intellectuel de l’enfant », afin de « l’examiner sur les notions élémentaires de lecture, d’écriture et de calcul ». L’opportunité d’organiser ce contrôle était appréciée au regard des résultats de l’enquête de la mairie.

La loi n° 98-1165 du 18 décembre 1998 tendant à renforcer le contrôle de l’obligation scolaire a instauré le contrôle annuel de l’instruction en famille par les services de l’Éducation nationale. Cette loi a également précisé le contenu du droit à l’éducation et du droit à l’instruction, prévus par le treizième alinéa du Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946 et les articles 28 et 29 de la convention internationale des droits de l’enfant. Puis, le décret n° 99-224 du 23 mars 1999 relatif au contenu des connaissances requis des enfants instruits dans la famille ou dans les établissements d’enseignement privés hors contrat, pris sur le fondement de la loi du 18 décembre 1998, a énoncé les objectifs pédagogiques de l’instruction, dans un souci d’harmonisation des contenus de l’enseignement entre les différents modes d’instruction. La loi n° 2007-297 du 5 mars 2007 relative à la prévention de la délinquance a ensuite assimilé l’enseignement à distance au régime de l’instruction dans la famille, afin de renforcer le contrôle des connaissances acquises par les enfants. Après la modification, par la loi pour une école de la confiance, des conditions de déroulement du contrôle annuel de l’instruction par l’autorité de l’État compétente en matière d’éducation, la loin° 2021-1109 du 24 août 2021 confortant le respect des principes de la République a substitué un régime d’autorisation préalable au système déclaratif en vigueur jusqu’alors.

Les justifications de ces mesures ont varié au cours des trois dernières décennies : si, dans les années 1990, la lutte contre les phénomènes sectaires revêtait une importance centrale dans l’approche des pouvoirs publics – comme en témoigne notamment la circulaire n° 99-070 du 14 mai 1999 relative au renforcement du contrôle de l’obligation scolaire –, la fin de la décennie 2010 a vu croître l’attention portée aux risques de radicalisation religieuse. Tout au long de cette période, des objectifs proprement pédagogiques ont aussi été mis en avant, dans le cadre du contrôle de l’instruction prévu par l’article L. 131-10 du code de l’éducation.

Aussi, deux effets de la loi du 26 juillet 2019 doivent être distingués :

– d’une part, l’inclusion des enfants âgés de trois à six ans instruits à domicile dans le champ d’application de l’instruction dans la famille ;

– d’autre part, le renforcement du contrôle de l’instruction délivrée dans la famille aux enfants d’âge scolaire, notamment lié à la faculté reconnue à l’inspecteur d’académie-directeur académique des services de l’éducation nationale (IA-DASEN) de mettre en demeure les personnes responsables de l’enfant d’inscrire ce dernier dans un établissement d’enseignement scolaire si elles refusent deux fois de suite, sans motif légitime, de le soumettre au contrôle pédagogique prévu par l’article L. 131-10 du code de l’éducation. En effet, si cet article prévoyait déjà, dans sa rédaction antérieure à 2019, le contrôle annuel de l’instruction en famille par les services de l’Éducation nationale, le refus des parents de s’y plier ne pouvait aboutir à ce qu’ils soient mis en demeure d’inscrire leur enfant dans un établissement scolaire ([141]).

C.   L’extension du régime de l’instruction dans la famille aux enfants âgés de trois à six ans

L’abaissement de l’âge de début de l’obligation d’instruction a réduit la période de la vie de l’enfant au cours de laquelle ses parents sont susceptibles de l’instruire sans relever, pour autant, du régime particulier de l’instruction dans la famille, ni par conséquent subir les contrôles administratifs et pédagogiques qui s’attachent à ce dernier. Ainsi, alors même que le renforcement du contrôle de l’instruction délivrée dans la famille est l’objet de dispositions spécifiques de la loi pour une école de la confiance, cette mesure générale a également produit des effets significatifs sur la situation particulière des enfants de moins de six ans instruits par leurs parents. Le troisième alinéa de l’article L. 131-5 du code de l’éducation, dans sa rédaction issue de l’article 14 de la loi du 26 juillet 2019, prévoit que l’obligation, pour les personnes responsables de l’enfant, de déclarer au maire et à l’autorité de l’État compétente en matière d’éducation qu’elles lui feront donner l’instruction dans la famille « s’applique à compter de la rentrée scolaire de l’année civile où l’enfant atteint l’âge de trois ans ».

D.   Le renforcement du contrôle annuel de l’instruction par les services de l’Éducation nationale

1.   Un contrôle fondé sur des objectifs pédagogiques

Aux termes du troisième alinéa de l’article L. 131-10 du code de l’éducation, dans sa rédaction issue de la loi du 18 décembre 1998, « l’autorité de l’État compétente en matière d’éducation doit au moins une fois par an, à partir du troisième mois suivant la déclaration d’instruction par les personnes responsables de l’enfant […], faire vérifier, d’une part, que l’instruction dispensée au même domicile l’est pour les enfants d’une seule famille et, d’autre part, que l’enseignement assuré est conforme au droit de l’enfant à l’instruction ». Défini à l’article L. 131-1-1 du même code, ce droit recouvre « l’acquisition des instruments fondamentaux du savoir, des connaissances de base, des éléments de la culture générale et, selon les choix, de la formation professionnelle et technique », ainsi que l’éducation permettant à l’enfant de « développer sa personnalité, son sens moral et son esprit critique, d’élever son niveau de formation initiale et continue, de s’insérer dans la vie sociale et professionnelle, de partager les valeurs de la République et d’exercer sa citoyenneté ».

Aussi, l’article 19 de la loi pour une école de la confiance a modifié l’article L. 131-10 du code de l’éducation pour préciser que l’atteinte de ces objectifs pédagogiques est appréciée, d’une part, au regard du socle commun de connaissances, de compétences et de culture (SCCC) défini à l’article L. 122‑1‑1 du code de l’éducation et, d’autre part, sur la base des acquis attendus à l’issue des différents cycles d’enseignement ([142]).

Lorsque les résultats du contrôle sont jugés insuffisants, un nouveau contrôle est organisé. Si les résultats de ce dernier sont à nouveau insuffisants,les personnes responsables de l’enfant sont mises en demeure de l’inscrire dans un établissement d’enseignement scolaire public ou privé. En outre, le huitième alinéa de l’article L. 131-10 du code de l’éducation, dans sa rédaction issue de l’article 19 de la loi pour une école de la confiance, prévoit que lorsque les personnes responsables de l’enfant ont refusé à deux reprises, sans motif légitime, de soumettre leur enfant au contrôle annuel, l’autorité de l’État compétente en matière d’éducation est en droit de les mettre en demeure d’inscrire leur enfant dans un établissement d’enseignement scolaire.

Aux termes du quatrième alinéa de l’article L. 131-10 précité, le contrôle est « prescrit par l’autorité de l’État compétente en matière d’éducation selon des modalités qu’elle détermine ». À cet égard, l’article 19 de la loi pour une école de la confiance a prévu que ce contrôle soit « organisé en principe au domicile où l’enfant est instruit ». Ses conditions de mise en œuvre ont été précisées par le décret n° 2019-823 du 2 août 2019 relatif au contrôle de l’instruction dispensée dans la famille ou dans les établissements d’enseignement privés hors contrat et aux sanctions des manquements aux obligations relatives au contrôle de l’inscription ou de l’assiduité dans les établissements d’enseignement privés. En particulier, les articles R. 131-12 et suivants du code de l’éducation – créés par ce décret – prévoient les modalités du contrôle de l’instruction et les conditions d’information des familles. Par ailleurs, un vademecum de l’instruction dans la famille a été élaboré par les services de la direction générale de l’enseignement scolaire. Ce document complète le guide interministériel sur le rôle des acteurs locaux dans le cadre de l’instruction dans la famille, qui concerne plus particulièrement l’enquête réalisée par les communes de résidence ([143]).

Le contrôle de l’autorité de l’État compétente en matière d’éducation est généralement accompli, pour les enfants relevant du premier degré, par un inspecteur de l’Éducation nationale ou un conseiller pédagogique. Pour les enfants du niveau secondaire, le recteur d’académie, saisi par l’IA-DASEN, désigne au moins un membre des corps d’inspection pour réaliser le contrôle ([144]). Ce dernier se déroule en principe au domicile de l’enfant. Il peut être annoncé ou inopiné. L’autorité académique apprécie l’opportunité du mode de contrôle selon l’étude préalable du dossier ([145]). Néanmoins, en application de l’article R. 131-16-1 du code de l’éducation, tout second contrôle intervenant après que les résultats du premier contrôle ont été jugés insuffisants doit être annoncé aux personnes responsables de l’enfant.

2.   Un contrôle effectivement mis en œuvre, mais que certaines associations de parents jugent inadapté

Au cours de l’année scolaire 2021-2022, l’ensemble des enfants instruits en famille ont été l’objet du contrôle prévu par l’article L. 131-10 du code de l’éducation ([146]). Cette disposition de la loi est donc effective.

En revanche, lors de leur audition par les rapporteurs, plusieurs associations de parents assurant l’instruction en famille ont formulé des critiques ayant trait au principe et aux conditions de mise en œuvre de ce contrôle ([147]). En premier lieu, certains parents jugent le contrôle des connaissances inadapté aux enfants âgés de trois à six ans, que la loi pour une école de la confiance a inclus dans le champ d’application du contrôle de l’instruction. Ensuite, des disparités dans les conditions de réalisation de ce dernier auraient été constatées entre les départements. Cette remarque peut être étendue à la délivrance de l’autorisation de mettre en œuvre l’instruction dans la famille, instaurée par la loi du 24 août 2021 tendant à conforter les principes de la République. À cet égard, le 2 avril dernier, le ministre de l’Éducation nationale et de la jeunesse a reconnu l’existence de « variations selon les académies » ([148]). Afin de résorber ces écarts, un séminaire de formation des référents académiques et départementaux chargés du suivi de l’instruction en famille s’est tenu le 9 mai. Néanmoins, selon le ministre, le taux d’acceptation des demandes formulées au titre de l’année scolaire 2022-2023 est de 90 % en moyenne, 6 000 demandes sur 59 000 ayant été rejetées.

Les rapporteurs sont également attachés à une gestion harmonieuse des contrôles sur l’ensemble du territoire. Des familles disent parfois ressentir, de la part de certaines personnes en charge du contrôle, un a priori négatif sur l’instruction en famille, avec un passage abrupt à la partie évaluative. Sans doute cette modalité d’instruction qu’est l’instruction en famille nécessite attention en même temps que compréhension de l’État vis-à-vis des familles.

 

Recommandation n° 12 : Veiller à l’harmonisation nationale des modalités de contrôle et des conditions de délivrance de l’autorisation d’instruire les enfants dans la famille.

 

En outre, le rapporteur Jérôme Legavre préconise la constitution d’une commission d’enquête chargée de dresser un état des lieux précis de l’instruction en famille. Il constate que, dans certaines académies, les refus des demandes d’autorisation sont systématiques, ce qui ne manque pas d’interroger. En cas de refus, il insiste pour que les raisons soient communiquées aux intéressés. Enfin, il insiste sur la nécessité de reconquérir l’École de la république, ce qui passe par la mobilisation des moyens nécessaires à son fonctionnement.

Recommandation n° 13 du rapporteur Jérôme Legavre : Créer une commission d’enquête afin de dresser un état des lieux de l’instruction en famille.

 

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