Nous republions ici la synthèse du rapport parlementaire présenté le 7 octobre dernier par la Commission des affaires culturelles et de l’éducation de l’Assemblée nationale, et qui souligne les effets pervers de la loi de 2021, sur laquelle il faut donc revenir pour rétablir par régime déclaratif « renforcé » la liberté de tout parent de pratiquer l’instruction en famille.
Synthèse du rapport
Comme dans les autres pays occidentaux, l’instruction en famille (IEF), qui consiste à instruire et éduquer les enfants dans le cadre familial et non dans un établissement scolaire, reste en France très marginale, concernant moins de 1 % de l’ensemble des enfants de 3 à 16 ans soumis à l’obligation de recevoir une instruction.
Cependant, pour les milliers de familles françaises concernées, la loi n° 2021-1109 du 24 août 2021 confortant le respect des principes de la République (CRPR) a constitué un véritable séisme, en raison du changement de paradigme juridique. La nouvelle loi est en effet revenue sur un droit né avec la loi Ferry sur l’enseignement primaire du 28 mars 1882 : celui d’instruire son enfant à domicile – au sein de la famille – sur simple déclaration auprès des pouvoirs publics, sans autre justification.
Dans le prolongement des discours du président de la République de 2020 sur la nécessité de lutter contre toutes les formes de séparatisme et l’enracinement de la radicalisation islamiste – que l’extrême souplesse du cadre juridique de l’IEF serait censée favoriser – l’exécutif a radicalement réformé le cadre d’exercice de ce mode d’instruction, en substituant au régime déclaratif, en vigueur depuis près de 140 ans, un régime fondé sur une autorisation administrative préalable. Désormais, l’instruction en famille est subordonnée à l’appréciation souveraine de l’administration du ministère de l’éducation nationale. Elle devient un mode d’instruction dérogatoire ; l’instruction en établissement scolaire, qui était une simple priorité des pouvoirs publics depuis la fin du XXe siècle, devient la norme. C’est donc désormais l’État, par la voix de ses services compétents en matière d’éducation, et, in fine, le juge administratif en cas de contestation par la famille dont la demande a été rejetée, qui est chargé de déterminer si l’instruction en famille est ou non possible.
Tout au long de la décennie 2010, une progression continue de l’instruction en famille a été constatée, amplifiée à partir des années 2019 et 2020 en raison de l’abaissement de l’âge de l’instruction obligatoire à trois ans et de la crise sanitaire du covid-19.
Si une grande partie des parents recourt à l’instruction en famille de manière plus ou moins « contrainte » (pour des raisons médicales, d’itinérance, de pratique sportive, de mal-être des enfants, etc.), une minorité d’entre eux, insatisfaits du système scolaire « classique » – notamment public mais également privé – le fait par choix, préférant prendre en charge eux-mêmes l’instruction de leurs enfants. D’aucuns considèrent à cet égard la progression de l’instruction en famille depuis une quinzaine d’années comme un symptôme de la désaffection croissante de nombreuses familles pour l’enseignement scolaire « classique » et l’image, négative, qu’il véhicule : climat scolaire dégradé (violences, harcèlement, insécurité, etc.), qualité des apprentissages en baisse (déclin des performances, augmentation de l’échec scolaire, etc.), difficultés liées aux personnels enseignants (crise de recrutement, baisse du niveau, pénurie de professeurs dans certaines matières, absences répétées et difficultés de remplacement, épuisement professionnel, etc.). Par ailleurs, depuis la pandémie de covid-19, on observe un nombre croissant d’élèves en détresse psychologique ou développant une phobie scolaire, situation qui peut rendre difficile une scolarisation, même ponctuelle. Reprenant le constat de certains commentateurs, les rapporteurs de la mission d’information observent que l’instruction en famille est un baromètre du niveau de satisfaction des parents vis-à-vis de l’école publique. Les réticences de certaines familles à l’égard de l’enseignement privé procèdent, pour partie, de constats similaires, auxquels peuvent s’ajouter des spécificités propres à celui-ci : insuffisance de l’offre de formation, coûts de la scolarité, convictions personnelles, etc.
Une seconde catégorie de familles, largement minoritaire, souhaite se soustraire au système scolaire pour des motifs liés à des convictions philosophiques ou idéologiques. Le rapport du Sénat établi à l’issue de la commission d’enquête sur les réponses apportées par les autorités publiques au développement de la radicalisation islamiste et les moyens de la combattre, affirme en effet qu’« une défiance croissante de la part de certains parents [à l’égard de l’école], qui remettent en cause ses enseignements et son fonctionnement, voire souhaitent en détacher leurs enfants, soit par le recours à l’instruction à domicile, soit par une scolarisation en établissement privé hors contrat ». Cependant, alors que, dans une large partie, la justification du passage à un régime d’autorisation préalable a précisément été adossée à la lutte contre les comportements séparatistes, force est de constater qu’aucune donnée objective n’a permis de documenter de manière irréfutable – ni à l’époque, ni aujourd’hui – le nombre, même approximatif, des familles concernées et par conséquent la matérialité d’un tel phénomène.
En réalité, constatent les rapporteurs, les pouvoirs publics ont eu pour intention, à travers la loi du 24 août 2021, de réguler le développement croissant de l’instruction en famille, en resserrant les conditions d’accès des familles à ce mode d’instruction alternatif. Sous le prétexte de lutter contre les dérives séparatistes, la réforme de l’IEF s’inscrivait en fait dans une logique d’attrition de ce mode d’instruction, visant au final à privilégier la scolarisation pour le maximum d’enfants. Et, de fait, la trajectoire de croissance de l’IEF a été stoppée ; le nombre d’enfants relevant de ce mode d’instruction est aujourd’hui moins élevé qu’avant l’abaissement de l’instruction obligatoire à trois ans.
Un constat s’impose : il est manifestement plus aisé d’agir sur le cadre juridique de l’instruction en famille, en brutalisant un droit plus que séculaire, que de s’attaquer aux causes profondes à l’origine de la désaffection grandissante des familles pour l’école, en particulier l’école publique. C’est tout le paradoxe dramatique de cette loi du 24 août 2021 : imposer la scolarisation au plus grand nombre à une époque où le niveau des élèves scolarisés n’a jamais été aussi faible, comme le démontre le dernier rapport du Programme international pour le suivi des acquis des élèves (Pisa).
L’article 49 de la loi du 24 août 2021 a ainsi mis en place un régime d’autorisation préalable, fondé sur quatre motifs justifiant l’instruction en famille :
– l’état de santé ou le handicap de l’enfant (motif 1) ;
– la pratique d’une activité sportive ou artistique intensive (motif 2) ;
– la situation d’itinérance de la famille en France ou l’éloignement géographique de tout établissement scolaire public (motif 3) ;
– l’existence d’une situation propre à l’enfant motivant le projet éducatif (motif 4).
Surtout, l’instruction en famille n’est plus considérée comme une liberté pédagogique laissée à la famille. Le droit de pratiquer l’instruction en famille doit désormais être accordé en fonction de l’intérêt supérieur de l’enfant – une notion fort vague – dont les parents sont dépossédés par l’autorité administrative alors qu’ils en sont légalement les garants jusqu’à la majorité de l’enfant au titre de l’article 371-1 du code civil. Il revient aux directions des services départementaux de l’éducation nationale (DSDEN), sous l’autorité de chaque directeur académique des services de l’éducation nationale (Dasen), d’examiner les demandes d’autorisation afin d’accorder ou non aux familles le droit d’instruire leurs enfants à domicile.
La nature même du régime d’autorisation préalable consiste à confier à l’administration de l’éducation nationale la responsabilité d’apprécier, en lieu et place des parents, la solution la plus adaptée, dans l’intérêt de l’enfant, entre une instruction en famille ou une scolarisation en établissement. Sous le contrôle du juge administratif, les personnels en charge de ce contrôle a priori déterminent si la demande de la famille est « légitime » ou non, au risque de fonder leurs décisions sur la base d’éléments qui peuvent relever du « ressenti » individuel, à défaut d’éléments matériels qui viendraient « prouver » que la scolarisation est indéniablement la solution idoine. Les décisions de refus de délivrer l’autorisation d’instruction en famille peuvent être contestées par les parents par le biais d’un recours administratif préalable obligatoire (Rapo), devant une commission académique ad hoc, présidée par le recteur d’académie.
Comme avant la réforme, les familles instruisant leur enfant en famille font l’objet d’un contrôle pédagogique de la part des services du ministère de l’éducation nationale, et d’une enquête administrative confiée au maire de la commune de résidence. Les rapporteurs ont acquis la conviction, à l’issue de leurs travaux, que la forte augmentation du nombre d’enfants instruits en famille sur la période 2019-2022, qui a provoqué d’importantes tensions sur les équipes d’inspection en charge des contrôles pédagogiques, confrontées à une hausse significative du nombre de contrôles à mener, est une des causes principales ayant conduit à la réforme de l’IEF. Or la loi du 24 août 2021 n’a apporté aucune modification au cadre légal et réglementaire entourant la réalisation des contrôles pédagogiques, ce qui aurait pu, le cas échéant, apporter des réponses appropriées à cette difficulté.
Le nouveau cadre juridique est entré en vigueur à la rentrée scolaire 2022-2023. Un régime transitoire d’une durée de deux ans a été prévu par la loi du 24 août 2021, afin de mettre progressivement en extinction le régime déclaratif préexistant. Ainsi, sauf si les résultats du contrôle pédagogique annuel se révélaient insuffisants, les enfants préalablement instruits en famille en 2021-2022 bénéficiaient d’une autorisation de « plein droit » pour les années scolaires 2022-2023 et 2023-2024, sans qu’ils aient à justifier d’un motif. A contrario, toutes les « nouvelles » demandes – c’est-à-dire celles pour lesquelles l’instruction en famille n’avait pas été mise en place antérieurement – étaient examinées selon les règles du « droit commun », sur la base des quatre motifs définis par la loi du 24 août 2021, faisant par conséquent l’objet d’un examen attentif par les services académiques, au regard de l’intérêt supérieur de l’enfant. Ce n’est qu’à partir de l’année scolaire 2024-2025 que le nouveau régime d’autorisation préalable s’est appliqué à l’ensemble des demandes.
La réforme a eu pour effet de faire chuter le nombre d’enfants instruits en famille de 72 369 pour l’année 2021-2022 à 55 747 pour l’année scolaire 2022-2023, première année d’application partielle de la réforme. Pour l’année scolaire 2025-2026, les données provisoires font état de 28 810 autorisations d’instruction en famille, soit une chute de plus de 60 % depuis l’instauration du nouveau régime juridique.
La première partie de ce rapport propose une analyse statistique inédite de l’instruction en famille en France. Elle documente les évolutions du nombre d’enfants instruits en famille depuis le milieu des années 2000, ainsi que les effets de la réforme introduite par la loi du 24 août 2021, s’interrogeant sur les causes de ces variations d’effectifs. L’étude du recours à l’instruction en famille en fonction des quatre motifs d’autorisation et des classes d’âge des enfants en IEF est riche d’informations sur le profil de ces enfants, qui ne représentent, pour l’année scolaire 2024-2025, que 0,38 % des enfants soumis à l’instruction obligatoire. L’analyse des taux d’autorisation et de refus par académie et par département vient mettre en lumière les disparités territoriales conséquentes qui existent en fonction des territoires. Ces dernières sont le symptôme d’un évident défaut d’harmonisation des pratiques départementales et académiques, révélatrices des fortes inégalités subies par les familles dans le traitement des demandes par les administrations concernées. Déjà relevées par la Cour des comptes dans un rapport récent portant sur l’instruction en famille, ces disparités territoriales peinent à se résorber, malgré les efforts des services académiques.
Ce panorama de l’instruction en famille permet également de souligner qu’il n’existe pas un profil type de l’enfant en IEF, qui n’est une pratique ni genrée, ni socialement déterminée. Les modes d’instruction sont également variables, entre les familles qui assument directement l’instruction de leurs enfants, et celles qui ont recours à des organismes d’enseignement à distance, au premier rang desquels se trouve le Centre national d’enseignement à distance (Cned). Alors que, traditionnellement, une forte majorité des familles faisaient appel au Cned, inscrivant leurs enfants dans des classes dites « réglementées » (« Cned réglementé ») ouvertes gratuitement aux enfants relevant des seuls motifs 1 à 3, on constate depuis quelques années une répartition relativement équivalente des enfants en IEF entre ceux inscrits au Cned réglementé et ceux, relevant principalement du motif 4, en-dehors du Cned réglementé (« hors Cned réglementé »).
Les rapporteurs se sont penchés, dans un deuxième temps, sur la genèse juridique de la réforme de 2021 et sur ses motivations, telles qu’elles ont été présentées par le gouvernement et telles qu’ils les ont perçues. La restriction de l’accès à l’IEF a été fondée sur l’argument de la lutte contre les séparatismes, alors qu’aucune donnée documentée n’est venue étayer lien entre les deux thématiques. Le véritable objectif du gouvernement semble en réalité avoir été de diminuer drastiquement le nombre d’enfants instruits en famille au profit de la scolarisation, qui présenterait, selon le ministère de l’éducation nationale, de nombreux avantages en termes d’apprentissage, de socialisation et de suivi sanitaire, au contraire de l’instruction en famille, dont les prétendues carences ont été abondamment relevées dans les travaux préparatoires de la loi, en particulier dans l’étude d’impact. Les rapporteurs dénoncent cette distorsion de la réalité de l’école de la part de l’exécutif, visant à rendre l’IEF illégitime. Cette profonde insincérité du gouvernement, s’appuyant sur des affirmations faits infondées s’agissant du lien entre l’IEF et le séparatisme, a été d’autant plus ressentie comme une trahison de la part des familles que le ministre de l’éducation nationale de l’époque avait assuré, devant la représentation nationale, que les familles pratiquant une IEF « qui se passe bien » – dont les contrôles pédagogiques ne mentionnaient pas de problèmes –ne serait pas concernées par ce resserrement des conditions d’accès. Or, c’est tout le contraire qui s’est produit.
La mise en œuvre de la réforme s’est par ailleurs caractérisée par un pilotage insuffisant de la part du ministère de l’éducation nationale, sans qu’aucun référentiel commun ne soit mis en place, ce qui a conduit à des divergences d’interprétation importantes entre les académies. En outre, la mise en place d’un régime d’autorisation a provoqué deux effets de bord pour le moins regrettables, voire contreproductifs au regard des objectifs affichés par le gouvernement, à savoir la lutte contre la radicalisation. D’une part, certaines familles, qui déclaraient auparavant instruire leur enfant en famille, refusent désormais de se soumettre au nouveau régime et évoluent par conséquent en dehors des « radars » de l’éducation nationale ; ainsi, des familles tentées par le séparatisme qui acceptaient auparavant le régime déclaratif et étaient susceptibles, le cas échéant, d’être identifiées à l’occasion d’un contrôle pédagogique, échappent désormais à tout contrôle a posteriori. D’autre part, la réduction significative du nombre d’enfants en IEF a lourdement fragilisé le secteur de l’enseignement à distance français, désormais concurrencé par des acteurs étrangers, lesquels ne font l’objet d’aucun contrôle, contrairement aux organismes français.
La troisième partie du rapport expose la procédure d’instruction des demandes d’IEF, centrée sur cette notion plastique et interprétable à l’envi de « l’intérêt supérieur de l’enfant ». Les parents doivent joindre à leur demande les justificatifs adéquats, ainsi que, pour le quatrième motif lié à la « situation propre de l’enfant », un dossier présentant le projet éducatif motivant l’instruction en famille. Toutefois, l’absence de critères communs pour le traitement de ces dossiers de demande laisse place à de fortes divergences d’application entre les académies et, au sein d’entre elles, entre les départements, malgré les efforts des services académiques pour résorber ces disparités. Les rapporteurs regrettent que l’imprécision de la loi conduise à un véritable dessaisissement du législateur, la définition des critères d’examen des demandes d’autorisation relevant désormais, in fine, du juge administratif, lequel dessine, en creux, les contours des quatre motifs. Sans référentiel commun permettant de définir des critères objectifs d’examen des dossiers, les académies et les départements instruisent les dossiers de demande selon des critères variables, entraînant un fort sentiment d’injustice chez les familles confrontées à des refus d’autorisation.
Dans la quatrième partie, les rapporteurs constatent que, loin de constituer une simplification administrative, la réforme a eu pour conséquence, au contraire, d’emboliser les services de l’État et d’alourdir leurs charges. D’une part, le régime d’autorisation mobilise fortement les personnels de l’éducation nationale, tant pour l’instruction initiale des dossiers de demandes d’IEF qu’à l’occasion des Rapo formulés auprès des autorités académiques par les familles n’acceptant pas une décision de refus. D’autre part, en raison de la multiplication des recours contentieux, elle a créé de toutes pièces une véritable judiciarisation de l’IEF, mobilisant des juridictions administratives dont les décisions révèlent de profondes disparités d’appréciation, contribuant là également au sentiment d’inégalité et d’injustice parmi les familles victimes de refus d’autorisation le plus souvent incompris.
Enfin, la cinquième partie du rapport porte sur les contrôles pédagogiques et les enquêtes administratives réalisés auprès des familles instruisant leurs enfants en famille, qui demeurent insuffisants, la réforme de 2021 n’ayant pas véritablement permis, à ce stade, d’améliorer des outils pourtant cruciaux. Alors que les contrôles pédagogiques menés par les services du ministère de l’éducation nationale ne concernent en réalité que la moitié des familles relevant de l’IEF, les rapporteurs constatent que le taux de contrôle effectif des enfants en IEF demeure insatisfaisant. Par ailleurs, les enquêtes administratives confiées aux mairies ne semblent que partiellement réalisées.
Conclusion
En conclusion, les rapporteurs font le constat qu’outre le fait d’avoir mis fin à une liberté ouverte aux familles depuis près d’un siècle et demi, la réforme de 2021 :
– a été adossée au prétexte non étayé de lutte contre les séparatismes, jetant de manière injuste la suspicion sur l’ensemble des familles pratiquant l’instruction en famille ;
– a obéi à d’autres intentions – en particulier celles de faire baisser le nombre d’enfants instruits en famille – que celles exposées devant les législateurs, lesquels ont été floués ;
– engendre pour les familles une complexité administrative importante, une insécurité juridique majeure et une inégalité territoriale de traitement flagrante, générant un sentiment d’arbitraire, lequel, in fine, favorise une rupture de confiance dans la relation avec les autorités de l’éducation nationale ;
– entraîne une lourdeur importante pour les services académiques et fait endosser à des personnels de l’État des responsabilités qui sortent de leurs compétences initiales ;
– provoque un contentieux juridictionnel significatif, conséquence du manque de clarté et d’intelligibilité de la loi, respectivement principe et objectif à valeur constitutionnelle, et source d’insécurité juridique ;
– a de nombreux effets contreproductifs – mécanismes d’évitements, conséquences négatives sur la socialisation, fragilisation des organismes d’enseignement à distance privés, etc. – et contribue à passer sous silence un combat bien plus fondamental sur lequel l’État est gravement lacunaire : la lutte contre l’évitement scolaire ;
– complexifie l’accompagnement des situations croissantes de phobies scolaires et de harcèlement.
Pour toutes ces raisons, les rapporteurs préconisent de remplacer ce régime d’autorisation par un régime déclaratif renforcé (voir conclusion infra), s’appuyant :
– d’une part, sur la transmission par la famille, en amont de la rentrée scolaire, d’un dossier de projet éducatif pour les enfants à partir de six ans ([10]) ; ce dossier permettrait à l’administration – tant à des fins statistiques que pour faciliter l’exercice des contrôles pédagogiques ultérieurs – de connaître les motifs de la demande d’instruction en famille, comme actuellement ;
– d’autre part, sur un renforcement significatif des contrôles pédagogiques a posteriori, dont les résultats permettraient aux services de l’État d’identifier les besoins d’accompagnement des familles en matière de méthodes d’apprentissage.
Pour aller plus loin :